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高速公路廣告牌法律知識

2020-03-25 15:44:55

  一:如何理解高速公路廣告經營權?

  2010年5月,某廣告公司擬在湖北省某高速公路兩側建筑控制區內設置4個大型廣告牌,向行使該路段路政管理職責的高速公路路政管理機構提出申請。經審查,高速公路路政管理機構擬同意廣告公司設置廣告牌的申請,作出同意交通行政許可的決定。該高速公路的經營管理者(某高速公路經營公司)提出異議,以該建筑控制區內設置廣告屬于政府特許給該公司的廣告經營權,是依附于該高速公路的無形資產,路政機構的許可侵害了其合法權益。

  經營權是收費高速公路的一種權益。根據國務院《收費公路管理條例》的規定,收費高速公路的權益包括高速公路收費權、高速公路服務設施經營權、經營權這三大類。

  當前,很多高速公路經營管理者(包括采取BOT方式取得廣告經營權的經營管理者和通過收費高速公路權益轉讓取得經營權的經營管理者)認為,經營權是依附于高速公路的無形資產,高速公路兩側能設置廣告帶來廣告發布收益的區域,都是因高速公路存在而產生,因此都是其取得的經營權的范圍,從而對其他廣告發布者進行排斥,達到對高速公路兩側廣告經營權的獨占,實現經營利益。

  筆者認為,這類觀點是錯誤的。理由是:經營權是一種基于高速公路構筑物自身及高速公路用地這一“物”而產生的用益物權,應當僅限于高速公路(含高速公路附屬設施)、高速公路用地范圍內的廣告的經營,對于高速公路用地以外的區域(含高速公路建筑控制區),因土地所有權和使用權均不屬于高速公路經營管理者,根據物權法的理論,經營權人無權對他人合法行使物權進行干預。因此,高速公路用地以外的區域,特別是高速公路建筑控制區,不屬于經營權的范圍。

  高速公路路政管理機構對于高速公路建筑控制區的廣告牌進行許可時,若經營權人以侵害了其廣告經營權為由提出異議,應建議其以侵權為由對申請人提其民事訴訟,或者以高速公路路政管理機構違法審批為由對高速公路路政管理機構提起行政復議或行政訴訟,由人民法院作出裁判。

  另外,經營權是一種財產權,為經營權人所有,并不一定為高速公路收費權人所有。根據《收費公路權益轉讓辦法》的規定,收費高速公路廣告經營權可以與高速公路收費權一并轉讓,也可以單獨進行轉讓,也可以不轉讓。與高速公路收費權一并轉讓的,由具有審批公路收費權權限的審批機關批準。單獨轉讓的,按地方性法規和省級人民政府規章執行。不轉讓的,經營權由有權轉讓方所有,即地方人民政府交通主管部門所屬的高速公路管理機構所有。對于國內外經濟組織采取“BOT方式”直接投資修建的高速公路,其廣告經營權是否歸投資者所有,要以“有關交通主管部門與投資者”簽訂的特許經營協議中的約定為準。

  凡已經通過合法方式取得經營權的,對于廣告經營權不得以合作開發、租賃等方式變相進行轉讓。

  高速公路路政管理機構對于廣告經營權范圍內設置廣告牌的許可上,申請人的資格應僅限于廣告經營權人,否則極易帶來侵害廣告經營權的法律風險。

  二:如何理解高速公路廣告牌設置的范圍?

  湖北某高速經營管理者向路政管理機構申請設置一大型廣告牌,該廣告牌擬設置在高速公路用地范圍內,但因當初修建高速公路時征地過少,高速公路用地邊緣設置的隔離柵距離高速公路路側護欄僅有5米,大型廣告牌若設置起來,將有一部分廣告看板伸入高速公路上空。路政管理機構以該地點設置廣告牌不符合公路工程技術標準為由,作出了不予交通行政許可決定。

  高速公路兩側并非隨處可以設置廣告設施來發布廣告。設置高速公路廣告牌,應當遵守法律法規等規范性文件的規定。

  設置廣告牌,應滿足原交通部《公路工程技術標準》規定,不得侵入公路建筑限界,應當滿足相關視距的要求。

  同時,不得附著在高速公路交通安全設施上?!吨腥A人民共和國廣告法》第23條規定:利用交通安全設施、交通標志的,不得設置戶外廣告;影響市政公共設施、交通安全設施、交通標志使用的,不得設置戶外廣告。

  設置廣告牌還應當符合當地人民政府的戶外廣告設置規劃。國務院《廣告管理條例》規定:戶外廣告的設置、張貼,由當地人民政府組織工商行政管理、城建、環保、公安等有關部門制訂規劃,工商行政管理機關負責監督實施。

  在政府機關和文物保護單位周圍的建筑控制地帶以及當地人民政府禁止設置、張貼廣告的區域,不得設置、張貼廣告。

  此外,應當符合地方相關主管部門的規定。例如《廣東省公路及兩側廣告標牌設施管理辦法》規定:公路路肩外緣線以內范圍不得設置廣告設施(收費站廣場除外);公路標志前后各100米、公路隧道口上方不得設置廣告、標牌設施;其他影響交通安全、公路安全的地方不得設置廣告設施。

  三:如何理解對高速公路廣告牌設置的管理權限?

  某廣告公司向江西省某高速公路路政管理機構申請在某高速公路建筑控制區內設置大型立柱式廣告牌。對于能否批準在建筑控制區內設置廣告牌,該高速公路路政管理機構內部有兩種不同的意見,一種意見認為建筑控制區內禁止修建任何地面構筑物,因此不能許可;另一種意見認為可以設置,否則不能發揮高速公路的社會效益和經濟效益。

  對高速公路兩側設置廣告牌的管理,按距離來分,有三種情形。

  一是設立在“高速公路及高速公路用地內”的廣告牌。

  對于此種情形,高速公路路政管理機構應當依法對其設置行為進行管理。

  《中華人民共和國公路法》第五十四條規定:任何單位和個人未經縣級以上地方政府交通主管部門批準,不得在公路用地范圍內設置公路標志以外的其他標志。因此,在高速公路及高速公路用地范圍內設置廣告牌,應當經過高速公路路政管理機構的許可,否則即為違法行為,依照法律規定,可責令限期拆除,可以處二萬元以下的罰款。

  二是設立在“高速公路建筑控制區內”的廣告牌。

  高速公路路政管理機構對于設置在高速公路建筑控制區內的廣告牌能否進行許可性管理,目前存在兩種觀點。

  一種觀點認為認為,《中華人民共和國公路法》第五十六條規定:除公路防護、養護需要的以外,禁止在公路兩側的建筑控制區內修建建筑物和地面構筑物。主要理由是:高速公路廣告設施屬于地面構筑物,法律禁止修建,因此不能許可。持這種觀點的甚至認為有些省地方性法規規定的建筑控制區內經許可后可以設置廣告牌的許可性規定,是與上位法相沖突的規定,是違法的,無效的。公路廣告的目的就是吸引人的注意力才能達到廣告的效果,而吸引人的注意力必然影響駕駛員的安全駕駛。同時,雜亂的廣告畫面也是影響高速公路路容路貌的。過于貼近高速公路設置廣告牌,容易發生傾倒在高速公路上影響交通安全幾率,因此,禁止過近的設置,是有必要的。

  另一種觀點認為《中華人民共和國公路法》第五十六條還規定:需要在建筑控制區埋設管線、電纜等設施的,應當事先經縣級以上地方人民政府交通主管部門批準。把廣告牌等設施認定為管線、電纜等設施,是可以經過許可后設置的。主要理由是:《中華人民共和國公路法》確定的建筑控制區內禁止修建建筑物和構筑物的制度,主要是為了適應公路發展的需要,給公路改擴建預留土地,同時為了減少公路上車輛通行與周圍環境的相互影響等。如果是允許修建建筑物和構筑物,那么對建筑物和構筑物內從事生產或生活的人的健康及安全均會產生不良影響,且今后拆除時對人的生產和生活影響也較大。而廣告設施則和管線、電纜設施等一樣,不會對人產生影響,把廣告設施等同于管線、電纜設施是符合立法本意的。同時,廣告設施能有效提升高速公路運營帶來的經濟效益和社會效益,經許可后可以在建筑控制區內設置。在此立法本意上,地方性法規如《廣東省公路條例》、《湖北省高速公路管理條例》、《山東省高速公路條例》、《福建省公路路政管理條例》等均規定了公路建筑控制區內經許可后,可以設置廣告牌等非公路標志牌。地方性法規并未違反上位法的規定,相反是對上位法不夠明確的條文進行了明晰。

  筆者現在傾向于前一種觀點。

  三是設置在“公路建筑控制區外”的廣告牌。

  對于設置在公路建筑控制區外的廣告牌,2011年以前,沒有任何法律法規授權交通主管部門或其設置的公路管理機構對此進行管理,因此交通主管部門或其設置的公路管理機構沒有管理權。這類廣告牌主要由工商行政管理部門依照《廣告管理條例》第十三條和《廣告管理條例施行細則》第二十六條進行管理:“對非法設置、張貼廣告的,沒收非法所得、處五千元以下罰款,并限期拆除。逾期不拆除的,強制拆除,其費用由設置、張貼者承擔”。

  2011年,《公路安全保護條例》實施后,出現新的變化:公路管理機構對建筑控制區之外的廣告牌,也有一定程度的管理權。條例第十三條第二款規定,在公路建筑控制區外修建的建筑物、地面構筑物以及其他設施不得遮擋公路標志,不得妨礙安全視距。當建筑控制區外設置的廣告牌遮擋了公路標志或者妨礙了安全視距的時候,公路管理機構可以依法給予責令限期拆除,可以處5萬元以下的罰款。

  四:如何對高速公路“野廣告牌”實施管理?

  湖北某市市委宣傳部為做好城市宣傳,未經高速公路路政管理機構許可,委托某鋼構公司強行在某高速公路建筑控制區內設置了一大型立柱廣告牌。高速公路路政人員多次到市委宣傳部做好法律法規宣傳解釋工作,要求補辦許可手續,遭到拒絕。高速公路路政執法機構考慮到以市委宣傳部為行政相對人進行執法會產生不良社會影響,同時也不利于日后路政工作開展,遂以施工單位即某鋼構公司為違法相對人,下發了限期拆除通知書。該案已經拆除完畢。

  所謂高速公路“野廣告牌”,是對沒有經過許可,違法在高速公路兩側設置的廣告牌的俗稱?!耙皬V告牌”因未經過許可隨意設置,高低差落,大小不一,影響高速公路美觀,同時因成本低,質量低劣,為高速公路行車安全埋下隱患。另外,野廣告的設置,對守法經營的取得廣告經營權人的經營權也是較大侵害。高速公路路政管理機構應當對這些“野廣告牌”進行清理整頓。

高速公路廣告

  在對“野廣告牌”的清理中,應掌握以下三點:

  首先,關于行政管理相對人的確定?!吨腥A人民共和國公路法》上并未明確擅自設置非公路標志的違法相對人為非公路標志牌的所有者,而是“任何單位和個人”,因此,路政執法實踐中,施工者也可以是違法相對人,對施工人同樣可以做出處理決定。在確實無法查清“野廣告牌”的施工者和所有者時,可將其作為無主物公告進行處理。

  第二,關于路政機構管理范圍的確定。高速公路路政管理機構只能對高速公路、高速公路用地、高速公路建筑控制區范圍內擅自設置的非公路標志進行管理。對雖然在高速公路、高速公路用地、高速公路建筑控制區范圍內設置的非公路標志,但是若設置時并未違法,若路政管理機構拆除,則應當給予補償。

  第三,關于對“野廣告牌”強拆程序的確定。高速公路路政管理機構應當對管理權限范圍內的非公路標志標牌,在調查取證的前提下,下發《責令限期拆除通知書》,責令非法設置者限期拆除。逾期不拆除的,應按《行政強制法》的規定進行處理:

  1,對公路用地范圍內的野廣告牌,公路法授權進行了強制拆除。因此,應由公路管理機構按照《行政強制法》規定的強制執行程序進行拆除。

  2、對地方性法規規定建筑控制區范圍內為經許可可設置廣告牌的情形,因法律未對未經許可違法設置廣告牌的強制拆除進行授權,因此,應當申請行政主體所在地人民法院強制拆除。

  3、對地方性法規規定為建筑控制區內禁止設置非公路標志的,此時非公路標志等同于違法地面構筑物,因此,公路法已經授權公路管理機構的強制拆除權。如相對人不拆,則由公路管理機構按照《行政強制法》規定的強制程序進行拆除。

  4、實施行政強制拆除中,同時需要給予處罰的,同時按行政處罰程序下發處罰相關文書。

  五:如何對高速公路上設置交通安全宣傳標志牌實施管理?

  當前,很多省市公安機關交通管理部門在進行一項“交通安全宣傳陣地建設”活動,他們把高速公路作為交通安全宣傳陣地,在高速公路構筑物、防護網、中央分隔帶、甚至交通安全設施上設置了大量的交通安全宣傳標牌。這些宣傳標牌的大量隨意設置,嚴重影響了高速公路路容路貌,有的甚至嚴重威脅到高速公路行車安全,有的標牌占據了比較好的廣告位,侵害了高速公路經營管理者的廣告經營權。

  對于公安機關交通管理部門設置的交通安全宣傳標牌,應正確應對和處理。這些交通安全宣傳標牌,雖然進行的是公益廣告宣傳,但是同樣屬于非公路標志標牌,其設置同樣應當按照法律規定,事先取得交通主管部門的許可,否則仍是違法設立,其性質等同于“野廣告牌”。

  同時,要向公安機關交通管理部門宣傳公路管理法律法規,積極溝通,要求其改正交通違法行為。對拒不改正的,依法進行拆除,或者進行處罰。對利用高速公路上跨天橋防護網等交通安全設施設置宣傳標志,致使交通安全設施受損,或者對過往車輛造成損害的,依法要求設置者承擔賠償責任。

  再者,對于未經經營權人同意,隨意侵占上跨構筑物廣告位等進行交通安全宣傳,侵害高速公路經營管理者廣告經營權的,經營權人也可以對公安機關交通管理部門提起民事侵權訴訟,請求人民法院判令公安機關交通管理部門停止侵害、恢復原狀或者賠償損失。

  此外,對高速公路上的交通安全宣傳,應當進行規范。按照國家標準《道路標志和標線》,在高速公路路側設置規范的信息板進行交通安全提示,不失為一種既保證公益宣傳,又保證高速公路安全的兩全之策。

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